英国、德国和意大利消费者信用报告行业征信机构
为推进我国社会征信体系的发展,国务院发展研究中心市场经济研究所考察组于2003年2月9日至20日,对英国、德国和意大利提供消费者信用报告服务的社会征信机构(以下简称征信机构)的发展状况进行了考察。
征信机构一般是指通过收集、整理和分析消费者(指自然人)的信用信息资料,为客户提供消费者的信用报告和相关信息增值服务,帮助客户判断和控制信用风险的企业,其所从事的领域属商业性服务行业。英国、德国和意大利三国均未对消费者信用报告行业设定特殊的准入限制,任何公司均可自由进入该行业。从征信机构的所有者性质看,英国的征信机构都是私人部门所有,德国和意大利则既有国有的征信机构(一般也被称为公共信用调查系统或公共征信机构),也有私人部门所有的征信机构(以下称民营征信机构)。意大利的公共征信机构与民营征信机构的业务重点有很大不同,其公共征信机构主要采集公司和贷款数额较大的个人客户的信息,并且这种信息一般都是贷款信息,其目的也主要是为中央银行更好地监督金融市场防范金融风险服务。民营征信机构主要是为商业银行、保险公司、贸易和邮购公司等主要的信息使用者服务,其采集的信息具有覆盖人群广、总量大、信息来源渠道多、信用记录更全面等特点,因此民营征信机构的服务范围更广泛。目前在德国和意大利居于其国内市场主导地位的也都是进行商业化运作的民营征信机构。
消费者信用报告市场的自由准入并不意味着该行业没有进入壁垒,事实上,该行业的进入壁垒要远高于其它行业,这种壁垒主要表现在获取信息方面。目前各国一般都对政府部门和公共机构的信息公开做出规定,但由于私人机构并没有公开自身所掌握信用信息的义务,所以征信机构信息采集的难点在于如何获得私人部门的信息。由于银行等私人机构的信息对征信机构至关重要,因此得不到信息提供者支持的征信机构将注定难以进入该市场或很容易被市场淘汰。
行业的自由准入和客观存在的进入壁垒是该行业在许多国家呈现出垄断竞争格局的根本原因。目前,英国和意大利的消费者征信市场基本被两家机构所垄断,德国的SCHUFA公司也占据了该国市场的大部分份额。各国经验表明,在一个国家内有两家或以上的信用局,其优势主要在于竞争会降低信用报告的成本,提高信用报告的质量,同时会提供更多的符合使用者需要的信息增值产品。
征信机构最有价值的资源是其掌握的信息,其信息的覆盖人群越广、信息越全面,其价值也就越高。由于征信机构的信息提供者通常也是其主要的信息使用者,因此,征信机构在建立和运营过程中一般都和金融机构等主要的信息提供者之间有密切的联系。
从英、德、意三国的情况看,征信机构与金融机构等主要信息提供者的关系可以分为两类。一类是征信机构由主要的信息提供者投资建立,征信机构的客户也主要是这些信息提供者。这类征信机构也被称为互助型征信机构。比如德国的SCHUFA公司就是由主要的信息提供者建立的。该公司85.3%的股份被银行等各类金融机构持有,其余14.7%的股份被贸易/邮购和其他公司持有。公司的主要客户基本也都是公司的股东。意大利的CRIF公司也有类似的性质。另一类是金融机构等主要的信息提供者与征信机构共同建立一个类似协会或俱乐部性质的组织,该组织的成员共同决定成员间信息共享的方式和类型,任何征信机构若想获得该组织成员的信息,必须首先成为该组织的成员。征信机构则与银行等金融机构不存在股权方面的联系,完全由第三方独立拥有。比如英国的EXPERIAN公司(也是全球三家最大的消费者征信服务机构之一)就是拥有350多家成员的信用账户信息共享组织CAIS(Credit Account Information Sharing)的成员之一,因此EXPERIAN虽然是由一家上市公司GUS控制,但作为CAIS的成员,EXPERIAN能够与主要的信息提供者进行信息共享。从三国的经验看,两种模式各有利弊。互助型征信机构的优点是容易得到银行等最重要的信息提供者的支持,在发展的初期面临的障碍较少,缺点是征信机构容易被银行控制,并且很难从不是股东的银行采集信息。完全独立的第三方征信机构的优点是容易拓宽采集信息的范围,缺点是在发展初期征信机构与银行等主要信息提供者的地位不对称,征信机构在从银行等机构采集信息时仍然会面临一些障碍。
由于征信机构的使用者主要是银行、信用卡公司、租赁公司、保险公司、贸易和邮购公司等非公共部门,并且这些部门使用征信机构信息的目的主要是为各自的经营决策服务,因此征信机构提供的服务并不是一种公共产品。这也是英、德、意三国的征信机构主要由私人部门投资设立并以市场化方式运营的重要原因。英、德、意三国的经验还表明采取市场化运营的方式并不会影响信息的采集,相反,民营征信机构信息采集的范围更广泛,提供的服务也更加符合信息使用者的需要。
(一)信息采集的主要渠道
征信机构采集的信息包括消费者的基本信息和信用信息两方面,基本信息主要用于确认消费者的身份,这方面的信息主要来自政府部门和公共机构。由于英国没有统一的ID号码或类似于美国的社会保险号码,英国的征信机构一般从选举人登记系统、邮局等公共部门采集消费者的信息,并通过对各方面信息的处理来辨别消费者身份。消费者的信用信息主要来自私人部门和法院的判决(如个人破产等)。从EXPERIAN的经验看,虽然公共信息仍然是消费者信用报告中的重要组成部分,但这些信息对于判断消费者的信用状况而言,其重要性与来自私人部门的信息相比在趋于下降。事实上,征信机构采集的信息也主要来自私人部门,比如德国的SCHUFA公司,其95%的数据来自合作伙伴,只有5%的数据来自法院、邮局等公共机构。
征信机构可以免费采集政府部门和法院的相关信息,但在采集邮局的信息时一般要向邮局支付费用。采集私人部门的信息是否需要付费,一般由征信机构和信息提供者协商确定。如果信息的提供者同时也是信息的主要使用者,则征信机构可以免费采集信息,但信息使用者使用信息时需要付费,比如德国的SCHUFA公司和信息使用者就采取这种方式,其理由在于如果信息提供者向征信机构收费,则征信机构在提供信用报告等产品时也将要求信息使用者支付更高的费用。
互利原则和信息提供者的积极参与遵循互利原则是英、德、意三国实现信息共享的共同经验,即征信机构的信息使用者也应提供相应的信息。由于征信机构的信息使用者同时也是信息提供者,这使得信息提供者能够并且愿意同征信机构在各个方面积极合作。比如,征信机构和信息提供者在信息采集方式上的相互支持使得现代信息技术在征信行业得到了广泛应用,目前征信机构和客户间的信息交换主要通过在线方式进行,以德国SCHUFA公司为例,其与客户的信息交换大概95%是通过在线方式,而只有5%是通过手工方式(电话、传真或信件)。现代信息技术的应用不仅方便客户使用、降低了客户的成本,更重要的是信息交换实现自动化,信息采集和利用的效率大大提高。
(三)正面信息对信用行业的发展具有越来越重要的意义
虽然欧洲一些国家(比如法国、西班牙)仍然只允许征信机构采集负面信息,但只采集负面信息不仅使征信机构的业务发展受到很大制约,而且也无法为金融机构的授信决策提供更多帮助,因为负面信息只能说明一个消费者过去的还款能力和还款意愿,却无法判断消费者管理自身信用的能力。英、德、意三国都允许征信机构采集正负两方面的信息。全面信息的优势主要在三个方面:一是可以防止消费者过度负债,从而更好地保护消费者;二是有利于金融机构进行风险控制,并为其拓展金融业务服务,降低贷款利率;三是有利于公平授信。从世界范围看,目前绝大多数国家的征信机构都可以采集正面和负面的信息,只有少数国家只允许采集负面信息。在只允许采集负面信息的国家,有些国家(比如法国)也在考虑是否可以采集正面信息以更好地促进金融市场的健康发展。
英、德、意三国征信市场的发展历史表明,征信行业具有持续稳定快速增长的特征,其增长点主要在两个方面。一是随着征信机构采集信息的不断增多,其数据库中的内容日趋完善,为银行等主要信息使用者提供的信用报告在稳定增长。比如意大利CRIF公司的数据库中目前有2900多万人的信息,信息使用者成功查询的可能性从1993年的30%提高到2002年的80%。二是征信机构不断拓展增值信息服务。比如德国的SCHUFA公司1997年开始引入评分服务(Scoring Service),按照不同客户的要求设计不同的评分系统,对消费者的信息进行综合评分,当客户查询消费者的资料时,系统会自动打出该消费者的分数,评分服务不仅使信息使用者能够更方便地使用征信机构的信息,而且提高了信息使用者的决策效率。
随着征信市场发展的日趋成熟,依靠信息资源,为客户提供更多的增值业务对征信机构越来越重要,这就需要征信机构的从业人员对主要客户的业务有更深入的了解。而征信机构采集信息的日渐增多,现代信息技术在征信行业应用的日益深入,增值业务品种的不断开发,客观对征信机构的数据库建设和管理等也提出更高要求。目前,征信行业已经成为知识和技术含量很高的行业。以EXPERIAN为例,公司总部仅软件工程师就有200多名。
一些有实力的征信机构在不断开拓国内市场的同时,也在积极拓展国际业务。开展国际业务一般有三种方式:一是通过在其他国家设立办事机构、成立子公司或同当地机构合资建立新的征信机构的方式直接进入该国市常二是同当地的征信机构进行业务合作,实现双方信息的对等交换。为了推动不同国家征信机构间的信息交换,目前意大利的CRIF、德国的SCHUFA和荷兰的BKR三家公司已经共同建立了关键要素系统(KEYFACTORSYSTEM)。三是为新建立的征信机构提供技术解决方案。由于一些新兴市场国家和新建立的征信机构在数据库建立和管理,如何开发增值产品以满足银行等主要客户的需要等方面缺乏足够的经验,发达国家一些有实力的征信机构也开始向其他国家的征信机构提供技术解决方案。比如英国的EXPERIAN公司,在拓展国际业务时,由于一些国家有股权方面的限制,难以在该国的征信机构中持有股份,于是主要通过向当地的征信机构提供技术解决方案的方式进入该国市场,并进而寻求同该国的金融机构等主要信息使用者的合作。
从EXPERIAN、SCHUFA和CRIF等公司的经验看,一个成功的征信机构应具备四个基本要素:一是要有信息提供者(也是信息的使用者)的积极参与;二是要不断提高数据库的质量和范围;三是要方便用户使用;四是要不断开发符合用户需求的增值服务产品。
由于征信机构采集的所有信息都与消费者密切相关,因此需要从法律上对信息的采集和使用做出规定,以保护消费者利益。20世纪90年代中后期英、德、意三国先后出台了数据保护法(Data Protection Act ),对信息的采集、使用等做出明确规定。这三国允许采集正面信息,但都严格限定所采集的信息要与信用活动直接相关,其中主要是以往的信用付款记录等,而个人收入、资产、纳税等方面的信息严禁采集。在德国和意大利,正面信息的采集要得到消费者的书面同意,但由于这些信息并不是由征信机构直接向消费者采集,而是向银行等机构采集,因此银行同消费者开展业务时一般都列明拟将相关信息同第三方机构共享,让消费者签名选择是否同意。在信息的使用上,欧洲各国的数据保护法一般都规定使用征信机构的信息只能和信用活动相关,有的还对不同的信息使用者的使用范围做出规定。在德国,信用卡公司、银行和租赁公司可以从征信机构获得全部(正面和负面)信息,贸易/邮购订货、电信、保险公司等只能获得负面信息,而收帐公司只能获得住址方面的信息。在数据保护法公布之前,各征信机构也都制订了保护消费者权利的政策,最核心的内容是在从非公共机构获得消费者信息时要征得消费者的书面同意。除了从信息的采集和使用方面对消费者进行保护外,政府机构的数据保护官(Data Protection Officer)还会定期到征信机构监督检查,确保征信机构能够真正按照相关法律和程序的规定运作,从而有效保护消费者利益。
(一)建立市场化运营的征信机构,形成有效竞争的征信市场竞争格局
虽然欧洲许多国家都有公共征信机构,但国际经验表明,由私人部门拥有并采取市场化方式运营的征信机构往往更具活力,在满足信息使用者需求和拓展新的业务方面也更有优势。尽管征信机构建立初期会面临很大的生存压力,但由于征信行业的长期赢利前景较好并且很稳定,私人部门愿意也有能力建立征信机构,而且私人部门拥有征信机构并未对信用市场的稳定运行和信息保护产生负面影响。综合考虑上述因素,建议我国的征信机构也应选择市场化运营的方式。
虽然大多数国家的征信市场都已被少数征信机构所垄断,有的国家甚至只有一家征信机构,但根据其他国家的经验,如果只允许建立一家征信机构,虽然有助于解决在发展初期所面临的信息采集等方面的障碍,但其对征信市场的长期发展却会产生很多负面影响。比如由于缺乏竞争,信用报告的质量会相对较差,信用报告的价格则可能偏高。此外,由于征信行业的知识和技术含量不断提高,如果只建立单一机构,征信市场运营的风险会加大,一旦这个机构在数据库建设或内部管理等方面出现问题,对整个行业和信用市场的冲击会相当大。因此,我国不宜只建立一家征信机构,而应在征信行业发展之初就鼓励征信机构间的有效竞争。为此,就需要为征信机构创造一个公平竞争的环境,其中关键是要保证不同的征信机构在采集信息方面的平等性。
发达国家的消费者信用报告行业已经是一个比较成熟的行业,各国在发展过程中都积累了许多宝贵的经验,建议我国在建立征信机构的过程中,应加强和国外征信机构的合作,可通过邀请有实力的征信机构帮助设计整体技术方案或引入股权投资等多种形式,获得国外征信机构的支持,为我国的征信机构建设能够在一个较高的起点起步奠定基础。
(二)以互利原则为基础,寻求征信机构与主要客户实现信息共享的有效方式
很多国家在征信行业发展初期都经历过信息采集方面的难题,我国目前也面临着同样的问题。我们建议可借鉴英国的经验,成立一个由征信机构和银行、保险公司、租赁公司、电信公司等主要信息提供者组成的理事会,以互利原则为基础,在法律允许的范围内,共同确定信息共享的方式、范围。在征信行业发展初期,想获得所有信息提供者的支持是不现实的,但可率先和最重要的信息提供者合作,通过征信市场规模的较快扩张吸引更多的信息提供者的加入。
(三)应允许采集正面信息,但要对正面信息的采集和使用做出明确限定
通过对英、德、意三国的考察,我们认为应允许信用局采集正面信息,因为这样不仅有利于金融机构更好地防范风险,而且有利于保护消费者利益,降低消费者因过度负债所带来的各种负面影响,客观上也会推动征信市场的发展。在允许征信机构采集正面信息后,必须对正面信息的使用做出明确规定。建议可以借鉴德国的经验,采取互利和同样共享的原则,即只有提供正面信息的机构才能从征信机构获取正面信息,并且只能获得与其向征信机构提供的信息类型相同的信息。这样规定可确保正面信息在合适的范围内使用,有效保护消费者的隐私。
(四)在法律和程序方面加强对消费者的保护
根据国际经验,从法律上对信息采集和使用等做出明确规定,是保护消费者利益和规范征信机构运营的基矗我国的征信行业尚处在起步阶段,宜借鉴其他国家的经验,及早出台相关的法律法规,其中核心是要明确信息采集和使用的方式、范围等。在相关法律出台之前,征信机构应注重对消费者的保护,比如可先自行制订隐私保护政策,在采集一些敏感信息时事先征得消费者的同意。从英、德、意三国的经验看,加强对征信机构的日常监督也是保护消费者利益的重要方式。我国在对征信机构的管理方面可以借鉴这种做法,但应明确这种监督主要是依据相关法律对征信机构业务程序的审查,而不是对征信机构的随意干涉。
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