法律失信是造成信任危机的关键因素

当前中国社会信任状况令人忧心忡忡，不容乐观。虽然没有数据提供佐证，但公众的直观感觉是，当前中国社会正陷入一场信任危机。群体性事件、食品安全、医患纠纷、政治腐败等个案在中国接连不断发生，并越来越多见诸媒体，信任危机不断扩大。
造成中国社会诚信危机的原因有很多，笔者认为，当前社会信任缺失的关键原因是法律失信。在现代社会，建构社会信任，离开法律是行不通的。法律制度是信任的基础，制度的健全与否决定了一个社会的信任程度高低。法律通过凝聚社会成员的共识，建立普遍认可的规范，约束社会行为，减少社会不确定性，降低社会风险，从而增进人们之间的相互信任。
按照休谟的人性有限慷慨的逻辑，人绝不会自发地践行诚信。休谟认为，“在人类协议确立许诺之前，许诺是不可理解的；即使可以理解，它也不伴随任何道德的约束力”，“许诺是以社会的需要和利益为基础的人类的发明”。换句话说，社会信任是社会制度约束和培养出来的产物，而不是人类自发的心理倾向。因此，只有实实在在的奖赏和惩罚制度才能够有效地制约和引导人们自私的欲望冲动，只有行之有效的法律制度才能培育出陌生人之间的诚信。为什么现代社会的诚信必须借助法律这种工具呢？因为法律为诚信提供形式正当性。在当今世界，不管是民主社会还是非民主社会，资本主义社会还是社会主义社会，自由主义政体还是专制独裁政体，都主张法治。法治之所以被广为接受，皆因法治的形式品格。在《自然法与自然权利》一书里，菲尼斯指出，法治的形式品格包括：第一，规则是可预期、不溯及既往的；第二，规则无论如何也不是不能够被遵循的；第三，规则是公布的；第四，规则是清楚的；第五，规则是相互协调的；第六，规则足够地稳定以允许人们依靠他们关于规则内容的知识而受规则的引导；第七，适用于相对有限情形的法令和命令的制定受公布的、清楚的、稳定的和较为一般性的规则的引导；第八，根据官方资格有权制定、执行和适用规则的人，一要对遵循适用于其操作的规则是负责的、可靠的，二要对法律的实际执行做到连贯一致并且与法律的要旨相符合。鉴于法治的形式品格，面对社会信任危机，重构社会信任的着力点必须放在法治建设上面，即必须使社会成员把对他人的信任建立在对于国家法律的信任基础之上。
十一届三中全会以来，国家特别重视法制建设，经过多年的不懈努力，已经建立了中国特色社会主义法律体系。但令人遗憾的是，随着法制的推进，社会信任却爆发了危机。事实上，中国法治建设步履沉重，远远滞后于经济发展和人际交往的速度、深度与广度。造成法治建设滞后的原因在于，一是有些地方党委依法执政的态度不坚决，没有真正把依法执政作为一种基本执政方式来对待。中国共产党长期执政，如果没有党委的依法执政，政府依法行政就难以真正实现，法治国家就不可能实现，法治社会也就变得不可能。二是司法不作为一定程度存在。在社会热点和难点问题面前，有些法院不是为正义而战，而是选择高挂免战牌，置身事外。例如，在《行政强制法》实施后，法院拒不受理涉及强制拆迁的案件，这让地方政府无所适从，也让全国人大的立法威信颜面尽失，更失去广大人民群众信任。三是某些地方政府热衷于招商引资和发展经济，没有把精力放在社会建设上，忽视了法治建设。一些地方党委政府甚至把法治建设仅仅等同于维持社会稳定的工具。由于执法力量有限，也由于政策甚或法律的多变，执法机关不作为或难作为，放纵了大量的违法犯罪行为。殊不知，政府对违法行为的零容忍，才是对诚实守信的最大褒奖。四是一些立法大而不当，失信于民。只管立法，不管法律的可行性，法律的效力就大打折扣，而法律失去权威，社会信任也就失去了保障。中国是一个地区之间文化、经济发展不平衡的大国。中央立法如何兼顾地方实际，颇值考量。如果制定法律的时候，脱离社情民意，立法机关又要求人民遵守这些法律却不对其负责，这些法律的制定就失去民心，成为废纸一张。同样道理，中国社会如此之大，各地发展不平衡，中央立法不可能面面俱到，脱离一些基层实践需要不可避免。对于地方政府和人民来说，对于脱离本地实际的中央立法，只能“上有政策，下有对策”。大国立法，如果不改革立法体制，不论在口头上多么强调科学与民主，最终只能沦为专制任意的产物。
如何才能建构社会信任？笔者认为，社会公正和民主政治是根本之道。在建构社会信任的过程中，强调法治并没有错，但光强调法治还不够，因为法治有着自身的局限性。中国改革开放以来法治建设的巨大进步与社会信任糟糕状况的巨大反差已经说明了这一点。可以说，一个法治社会并不必然是一个诚信社会。一方面，法治意味着法律的确定性和稳定性，以便人们得以相应地规划和组织其行为；但是，另一方面，法治又强调法律的灵活性，以适应公共观念的变化，对于一些应该合理区别对待的案件予以区别对待，而不是简单的适用法律面前人人平等原则。所以，法治与诚信之间存在一定的紧张关系。有鉴于此，建构社会信任，还要立足于社会公正和民主政治建设。
法治有一个前提预设是社会成员之间的利益分配是平等的，社会是公正的。问题在于，在一个社会分配严重不平等的社会，不同的阶层不可能分享共同的规则和利益，而且很多违法犯罪行为是由于社会不公正而引起的，如果按照法治要求，按照法律面前人人平等的要求予以惩罚，就会助长这种社会不公正。所以，法治使社会不平等问题进一步恶化，或者使社会不平等披上合法化的外衣。在一个不平等的社会里，法治就是维护社会不公正和助纣为虐的工具。因此，如果法治是必要的，也是我们想要的，那么，我们首先要做的是重构我们的社会，保证社会公正，每个人都是自由的，每个人都从社会共同体受益。在当代中国，法治的发展使得大多数人的人权大致可以获得保障，赢得了较为广泛的社会信任。中国社会弱势群体的生存状况有所改善，但仍不理想。例如，中国农民的廉价劳动力为中国的现代化做出了很大的贡献，但是他们的正当利益没有得到有效保护，其中包括一些间接的利益，如老人的抚养、子女的教育、婚姻的幸福。在社会不公正的前提下，一味追求法治的形式品格，必然失信于社会弱势群体。因此，政府致力于社会公正，加强医疗卫生、社会保障和教育投入，在公共服务领域担当起责任，就是必要的。
建立法治社会，依靠法律来保障诚信，并不会万事大吉，我们还需要民主。在当代社会，日益增加的价值多元化、文化复杂性，都给法律增加了压力。对于这些持续增加的复杂性，法律系统的反应并不总是充分的，结果是，一方面主张法律的正义、平等理念，另一方面，法律不得不处理文化多样性问题。在现代社会，法律扮演着通过规范平衡多样性价值的角色，法律的主要功能是整合。在日渐增加的多样性条件下，法律的整合功能显得更有必要，也更难实现。如果法律难以处理多样性问题，法律自然失信于民。要让法律真正发挥社会整合的功能，就必须强调民主政治。民主政治不仅给法律提供政治正当性，其本身也是建构社会信任的有效机制，有助于增进人们之间的相互信任。在一个同心同德的社会，人们无须民主政治，就会达成道德共识，实现诚信。但在一个价值多元社会，道德的认同、诚信的实现，不仅需要法律，还需要社会讨论、社会参与，需要公共理性。在价值多元社会，法律的内容就必须能够容许价值多元社会的分歧，而不能以某种主流价值观去压制人民。法律越能容纳分歧，以法律来进行管治才可以更有效地整合社会，才可以赢得社会信任。因此，立法必须经过民主的过程，人们才可能达成政治共识，有了政治共识，才可能实现政治诚信和社会诚信。民主政治意味着给人们一个说话的机会，给人们一个面对面交流的机会。通过民主政治，陌生人社会就会逐渐重建而成为新型熟人社会这是一种以公民认同而不是以血缘认同为基础的熟人社会。可见，民主政治是一个建立社会信任的良好途径，也是重建熟人社会的过程。
　（作者：中共中央党校政法教研部副教授）来源人民网)