征信体系的共性与个性

导读：根据中国实际培育社会征信机构，使这些不同功能定位的征信机构形成互补关系，以避免征信体系的无序发展造成金融的混乱

作者｜万存知「中国人民银行征信管理局局长」

文章｜《中国金融》2017年第1期

当前我国市场上，征信很热，也很乱。根本原因是，认识模糊，业态模糊，进而给少数不法分子提供了乱中牟利的机会。进一步提高认识、加强监管、规范发展，是我国征信业面临的共同选择。

构建多层次全覆盖的征信体系

十多年前，人民银行组织银行业金融机构建成了我国集中统一的企业和个人征信系统，在国务院发布的《征信业管理条例》中，这个征信系统被定位为国家金融信用信息基础数据库。运维这个基础数据库的实体机构是中国人民银行征信中心。目前接入人民银行征信中心的机构，除银行业金融机构外，还有部分证券业金融机构、保险业金融机构、融资担保机构和小额贷款公司等，基本做到了在全国范围内持牌金融机构放贷业务的全覆盖。如今，在全球190多个国家和地区中，有150多个国家和地区建立了征信制度，但能做到在一个经济体范围内对持牌金融机构放贷业务全覆盖的征信系统，只有人民银行征信中心，这是目前全球最大的征信机构。这对于全面掌控债务人的负债总水平，进而全面判断其负债能力和偿债能力，至关重要。这是一个很了不起的征信系统，已为国际同行所仰慕。在一次会议中，成都银行行长王晖曾经引以为豪地表示：“我们与在蜀的一些著名外资银行同行交流中发现，他们非常羡慕我国的征信系统。说他们国家虽然发达，但没有一个征信系统能做到全覆盖，很难完整地了解一个客户的负债总水平。”人民银行征信中心运维的征信系统，无疑是我国征信体系的主流，因为我国企业负债的80%，、个人负债的85%为持牌金融机构所掌握。

但也要看到，随着我国市场经济发展程度的深化，在持牌金融机构之外，一些准金融活动或类金融活动，也形成企业和个人的负债，并对经济金融发展形成重大影响。现阶段，这些类金融活动形成的负债主要包括两类：一类是在持牌金融机构这类特殊金融企业之外，企业与企业之间、企业与个人之间、个人与个人之间形成的货币资金借贷和赊销；另一类是企业和个人在履行法定义务过程中形成的负债，如欠税（公民纳税义务）、欠费（社会保障缴费义务）、欠款（执行行政处罚和法院判决义务）等，这相当于当事人通过非正常途径，享受了国家和法律关系对手方提供的信用支持。为了防止信用违约风险跨市场、跨行业、跨区域转移，征信体制的内在要求又需要尽快做到征信全市场全覆盖。然而，受信息提供者和信息使用者的核算基础、管理体制、技术能力、队伍素质等众多因素的制约，人民银行征信中心的业务无论是现在还是将来，都难以对持牌金融机构以外的债务人负债信息做到全覆盖。这就客观上要求在人民银行征信中心之外，再培育一些社会征信机构，主要在持牌金融机构之外，采集债务人的信用信息提供征信服务，实现与人民银行征信中心错位发展、功能互补。只有形成这样一个完整的征信体系，才能满足社会全方位、多层次、多元化的征信需求。

须清醒地认识到，根据中国实际培育社会征信机构，不是要简单地复制一个或数个征信机构，来与人民银行征信中心竞争，甚至通过竞争形成替代关系；而是要使这些不同功能定位的征信机构形成互补关系，以避免征信体系的无序发展造成金融的混乱。

但遗憾的是，长期以来，人们对于社会征信机构的定位及其与人民银行征信中心的市场关系、互联网大数据服务与征信的关系等问题认识模糊，利己借鉴，泛化神化，莫衷一是。因此，有必要从经济学原理和全球征信实践经验上，对我国征信体系建设进行科学的分析和有效的规划。

征信体系的共性

诚实守信，是全人类公共认可的价值观，也是信用体系建设的出发点和最终目标。不同国家的征信体制，也有许多共同点，值得认真总结借鉴。

★ 征信的基本功能是维持良好的信用状态促进借贷

借贷关系是基本的金融关系。借贷能否顺利进行，取决于借贷双方——债权人和债务人——的利益取向是否能达到彼此能接受的平衡状态。亚当·斯密在《国富论》中说过，“一个有良好信用的人”借贷形成的利率构成市场利率。在讨论殖民政策时，他以当时西班牙和葡萄牙在美洲的殖民地为例，一针见血地指出：不规则的司法制度保护有钱有势的债务人，往往带来债权人的破产，结果带来其殖民地衰落。而在当时的英国，由法院对债权债务纠纷进行判决的制度逐步形成。凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中也指出，借款人的信用状况好坏，决定借贷活动能否顺利进行。怎样让借款人成为“一个有良好信用的人”并保持良好的信用状态呢？从内因来讲，决定于借款人的诚信意识；从外因来讲，决定于有无征信制度的全面约束。这已成市场经济下的一个规律，国内外的市场和政府监管实践无一例外。

正因为如此，征信体系已成为现代金融体系的基石，征信信息系统是重要的金融基础设施，征信机构是一种特殊的金融机构。世界银行在对成员国进行金融稳定评估（FSAP）时，将征信体系与系统重要性金融机构同等对待。可以说，有无健全的征信体系，是市场经济是否走向成熟的重要标志。

★ 征信的基本理念是共享债务人的信息来保护债权人的权益

在借贷关系中，债权人和债务人名义上的平等往往掩盖事实上的不平等。借贷关系产生前，债务人的压力大于债权人；借贷关系形成后，债务人的压力远远小于债权人。由于债务人的流动性往往大于债权人，债务人可以跨银行、跨行业、跨地区、跨国界进行生产经营活动并负债，债务人与债权人之间“一对一”的关系少见而“一对多”的关系常见，所以债务人的负债总水平不仅决定其有无偿债能力，而且也难以被一个特定的债权人所完全掌握。在这种情况下，不同的债权人联合起来，贡献并共享各自所掌握的债务人的负债信息，共同防范债务人信用违约风险，就成为必然选择。这种分析，是历史的和逻辑的统一。当今世界各国的征信制度，无一不是根据这个理念发展起来的。

从这个理念出发，我们不难看出，征信是一种信息服务，但并不是一切信息服务活动都是征信。共享债务人的债务信息并据此判断债务人的偿债能力，应该是贯穿征信的逻辑主线，这也从根本上决定了征信的边界。根据征信的这种内在属性，一个完整的征信体系应该是对债务人信息的全覆盖，而不管该债务人在哪个行业或哪个领域活动。所以，不存在所谓的行业征信，也不存在金融征信与非金融征信之分。若实际存在这种区分的话，则要么是对征信的误解，要么是对征信的误用。

★ 征信监管的基本出发点是维护信息主体的权益

在市场经济条件下，信息不仅涉及企业商业秘密和个人隐私，而且还具有财产权的属性，因为利用信息能营销、能管理、能变现，并转化为财富。在征信制度下，企业和个人作为债务人让渡其信息给征信机构，以便于放贷人通过征信机构共享其信息。

但为了防止征信机构和放贷人利用信息进行歧视安排或要挟债务人，客观需要在信息采集、加工处理、保存和使用诸环节，对债务人进行法律保护。在实践中，这种保护的方式体现为债务人有知情权、同意权、纠错权和退出权，这些权利大多通过立法的形式加以确认，并通过政府监管加以落实。通行的做法是：在信息的采集环节需要告知；在信息的使用环节需要授权；在信息的采集、加工处理和保存环节需要有异议处理机制；同时针对上述三环节，需要有投诉查处机制和诉讼保障。征信机构的信息来源渠道和信息使用渠道必须清晰，可追溯、可异议、可纠错。

在征信制度下，一个经济体内所有的放贷人作为信息提供者和信息使用者，海量的企业和个人作为信息主体，均会不同程度地形成对征信机构的依赖，所以，根据维护信息主体权益这个理念，政府对征信机构的监管，一般要严于对金融机构的监管。从某种意义上说，一个征信机构对金融体系的影响，要远远大于一个金融机构对金融体系的影响。金融机构之间可以进行同质竞争，征信机构由于信息集中具有自然垄断的特性，先入为主，后入难超，彼此之间不具有进行同质竞争的市场基础，只有错位互补发展的内在要求。这样，一个经济体内，同类征信机构不可能太多。若存在同类征信机构太多的局面，则征信机构之间，要么降低服务质量恶性竞争，要么绝大多数机构无业务或业务不饱满。这就是征信机构不同于一般金融机构的特殊性所在。社会上流传的那些“征信是有巨大市场价值的蓝海、投入大资本可在其中赚大钱”言论，不过是“无知者无畏”的幻想而已。

★ 通过独立性要求防止利益冲突

无论是市场主体的要求还是政府监管的要求，坚持独立第三方征信，有效防范征信活动中的利益冲突，是国际公认的征信准则。这里的第三方，是指信用交易双方之外的那一方。独立第三方，其独立性是相对债权人和债务人而言的，主要表现在三个方面。一是业务上独立，即作为一个独立第三方的征信机构，不能从事与债权人和债务人同质的业务。世界银行通过对全球征信国家进行研究后得出结论，国际上没有任何一个征信机构，是由某一个金融机构或某一个企业集团单独发起成立的。二是公司治理结构上独立，即征信机构作为独立的法人实体，与其发起人和股东在股权结构、人事安排、财务核算和经营决策上必须独立，防止个别大股东对征信机构进行直接或间接的干扰和控制。三是关联关系上独立，即征信机构董、监、高等主要负责人，与该征信机构的发起人、大股东、主要信息提供者和主要信息使用者之间，通过穿透到自然人的方式，不存在委派或指派的关系。这样可以保证征信机构董事、监事、高管等团队的专业性，以确保专业人来干专业事。

征信体系的个性

由于历史、习惯、体制和监管理念上的差别，不同经济体的征信体系在发展过程中，具有不同的路径选择，可以说是“条条道路通罗马”。

★ 征信机构成长的路径差异

各国征信机构的成长方式，是经济发展到一定阶段后的历史选择。从实际需要出发，是进行这种选择的基本导标。英国和美国在100多年前就出现征信机构，是当时市场自发催生的结果。从分散的自发性成长，发展到一定阶段后进行兼并整合，是英美征信机构的基本成长路径。时至今日，在英国和美国，尚没有一个征信机构能做到在全国范围内，对放贷人全覆盖。要全面判断一个债务人的负债水平，往往需要从不同征信机构中获取当事人的多份信用报告，然后加以综合对比研判。这是一种专业性极强的复杂工作，是一般信息使用者难以胜任的。所以2008年国际金融危机后，在人们反思危机的原因时，终于认识到：不能全面掌握债务人的总体负债水平，是美国征信体系长期存在的一个致命软肋。

在20世纪中期，欧洲大陆国家依托中央银行先后建立银行信贷登记系统，有人称这种登记系统为公共征信机构。欧洲大陆的这种信贷登记系统有一个共同点，即只采集一定贷款金额以上的信贷数据，且不同国家登记的起点金额也不一样。由于起点金额以下的信贷数据不纳入中央银行的统一信贷登记系统，所以一些私营公司便拾遗补缺，向放贷人采集中央银行登记起点金额以下的信贷数据，为放贷人提供服务，并获得了市场成功。这样就形成了公共征信机构与私营征信机构并存的局面。当今拉美国家的征信机构，许多属于中央银行组建的信贷登记系统或支票违约登记系统。在亚洲的日本、柬埔寨以及中国香港，由银行机构共同参与以会员制的方式组建独立运行的征信机构，也取得了良好的市场效果。

总而言之，各国征信机构到底是采取国营、私营、公私合营还是会员制，并无定规。唯一的经验就是从本国实际出发，针对自身的市场特点进行选择。

★ 征信机构信息采集的类别差异

征信机构采集债务人的信息，最初大多只采集其负面信息（negative information），后来过渡到既采集负面信息也采集正面信息（positive information）。目前，大多数国家的征信机构对正面信息和负面信息均予以采集。但也有少数国家规定征信机构只能采集正面信息或者只能采集负面信息。

在允许采集正面信息的法治环境下，是否正面信息采集得越多越好呢？也不是。欧美国家根据个人信息保护的相关法律规定，个人信息共享须遵循“最低”和“适用”两原则，包括征信机构在内的任何机构，不能无限地采集个人信息。

★ 征信系统派生功能上的差异

征信系统的基本功能是防范信用违约风险，但利用征信信息还可派生出众多功能，如市场营销、联合奖惩以及其他社会管理等。征信信息到底是有限使用，还是无限使用，不同国家的法治要求也不完全一样。

综上所述，征信体系没有国际最佳模式，只有适合自身实际的，才是最好的。

来源：《中国金融》2017年第1期