浅析失信被执行人名单制度

浅析失信被执行人名单制度

前言

在依法治国的大背景下，最高人民法院为解决“执行难”的问题，颁布实施了《关于公布失信被执行人信息的若干规定》（以下简称《若干规定》），该规定的实施在一定程度上提高了案件的执行率，维护了当事人的合法权益，增强了司法公信力，有助于我国社会征信系统的建设。但在实施过程中也暴露了许多问题，例如规定过于笼统、是否侵犯隐私权、信息的公布和使用规则等等，都产生了一定的争议，削弱了该制度预期的作用。本文中，笔者首先对失信被执行人名单制度做一个简介；其次，通过与德国债务人名册制度的对比，论述相关借鉴意义及经验；再次，根据该制度在具体实践过程中的相关情况，总结在实际操作过程中出现的争议和问题；最后，结合相关学者和一线工作者的建议，提出有针对性的解决措施。失信被执行人名单制度的建立，在我国法治建设的宏伟蓝图中，可能只是很小的一笔勾勒，但它对于保障权利人的合法权益却发挥着不可忽视的作用，它的完善和发展，将有利于促进我国法治社会建设的进程。

1失信被执行人名单制度概述

1.1失信被执行人名单制度的发展历程

在我国的司法实践中，“执行难”的问题像是一块心病，始终无法痊愈。有相当一部分人在法院的判决书下达以后，未能及时获得相应赔偿，这不仅损害了当事人的合法权益，而且是对司法公信力的严重践踏。为了缓解这一压力，我国司法机关不断进行改革试点，尝试多种方法，以期能够改变这一困境。最高人民法院于2013年10月1日正式施行的《关于公布失信被执行人信息的若干规定》（以下简称《若干规定》），在一定程度上起到了积极作用。

在我国，失信被执行人名单制度先于立法而存在，又引导了立法的制定，是我国司法实践的产物。[①]2002年12月12日，广东省高级人民法院发布《关于在网站公布未履行债务者名单的通知》，这是我国历史上首次出现将失信被执行人名单发布到网上的方式。在这之后，为解决执行难问题，各地法院纷纷效仿，2003年至2012年间，上海法院、湖南省高级人民法院、厦门市法院等多省市、多层级的法院，都在司法实践中采取了相似的做法，这也为《若干规定》的出台奠定了基础。这一做法同时也促进了失信信息平台的建设，最高人民法院于2009年3月30日正式开通了全国范围内法院的失信被执行人信息查询平台，并于2013年10月24日向社会开通。2013年11月5日，最高人民法院公布了五起有关失信被执行人名单制度的典型案例[②]，在全国范围内为各地法院的具体工作提供了指导和帮助。

1.2失信被执行人名单制度的制定目的及功能

根据《若干规定》，该制度的制定目的包括两个方面，一是为了促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，二是为了推进社会信用体系建设。《若干规定》同时列出了六种应当纳入失信名单的情况，第六条为兜底条款，为以后出现新情况留有余地。

该制度制定之初的功能主要包括以下三个方面：

一是惩戒功能。惩戒功能应当是最基础、最主要的功能，将失信被执行人的信息录入

到名单当中，通过限制其进行一系列的活动，对其不自觉履行法律文书确定义务的行为进行惩戒。这种惩戒不同于一般的经济惩戒，它涉及到被执行人的名誉，可以说是一种声誉上的惩戒。凡是被列入到失信名单中的被执行人，将会在政府采购、招标投标、银行贷款、行政审批等方面受到限制，法院通过微博、网站、广播、报纸等网络媒体向社会公布该名单，使其受到信誉和道德上的贬损，产生一种无形的压力。

二是威慑功能。《若干规定》中将有履行能力而拒不履行法律义务的被执行人列入名单，并通过向社会公布其失信行为的方式，达到督促其自觉履行义务的目的。这一做法不仅会直接影响到被执行人的当前生活，而且会对未来的生活规划产生影响。迫于未来工作和生活的压力，被执行人会自觉履行义务，以避免未来可能出现的障碍。在对被执行人产生威慑的同时，也为存在逃避心理的债务人敲响了一记警钟。

三是引导功能。“执行难”问题存在的根本原因，是社会诚信意识的缺失，为此，我国积极构建社会征信系统，提倡和谐社会，唤醒广大群众的诚信意识。该制度的制定，是对社会诚信意识的积极引导，有助于培育良好的社会风尚。

1.5失信被执行人名单制度的最新进展

2013年11月4日，最高人民法院执行局与中国人民银行征信中心，签署了合作备忘录，明确了将失信被执行人名单信息纳入征信系统的相关操作规程。失信被执行人的信息将被纳入其个人信用档案中，并以报告形式向金融机构提供，成为衡量其贷款的参考凭证。对失信被执行人以后的贷款，甚至是应聘，都会受到一定的影响。

2016年1月21日，最高人民法院联合国家发改委等44个部门，在北京签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，该《备忘录》是目前签署部门最多的备忘录，共明确了55项联合惩戒措施，惩戒范围也有所拓宽，从现实的社会生活扩展到了网络空间。

失信惩戒制度的出台，表明对失信被执行人的限制已经从单纯的财产上的限制，转移到对其未来发展所需要的人格权利、信用额度的限制，并且通过媒体公布的方式推动失信被执行人的社会评价与法律评价同步，使其在熟人社会以及未来发展中都感受到不履行生效法律文书的生活阻力。[⑧]该制度在以后的实施中，将会在更多方面对失信被执行人进行限制，出行都成为困难，越来越多的“老赖”甚至是寸步难行。这种无形中的压力和谴责比直接强制执行更能使其感受到违法的代价。

失信被执行人名单的公布在带来积极效果的同时，其发布也呈现出一定的特点，例如发布案件总数大，占全部案件比率小，案件案由复杂,合同纠纷多、案件标的大、受限比例低等。[⑨]基于此，我们在看到积极作用的同时，也应当关注失信被执行人名单制度在运行过程中出现的问题，采取正确的方法，完善该制度，使其更好地为我国的司法工作服务。

3失信被执行人名单制度的不足

3.1个人数据与隐私权争议

在我们的生活中，个人数据几乎涉及到方方面面，个人数据的保护是一个微妙而且困难的课题。[13]我国公布的失信被执行人名单可以快速确定对象，尤其是根据身份证号，可以准确锁定被执行人，这样堂而皇之地公之于众，是否有侵犯隐私权的嫌疑呢？关于这个问题，不同的学者有不同的看法。有些人坚持认为，这种做法明显是侵犯了个人隐私。在现代社会，信息的保护被看的至关重要，任何个人隐私的泄露，都会给个人的生活和工作带来意想不到的麻烦，失信名单中公布的信息关键且准确，给被执行人带来困扰，这就是一种侵犯隐私权的行为，应当制止。还有一些人认为，失信被执行人在其不履行法定义务的同时，就应当承受相应的后果，将他的信息公布，可能会侵犯其隐私，但其不履行法定义务的行为，直接损害了司法权威，在这种价值位阶的对比下，两权相害取其轻，适当牺牲被执行人的隐私权以维护司法的权威，是正确的选择。

对于这个问题，笔者更支持第二种观点，即笔者认为，该制度的公布不能算是严格意义上的侵犯隐私权。原因如下：

第一，个人数据的收集和使用具有不可回避性。在今天的信息时代，政府和私人机构的职能决定它们需要不断收集和提供关于个人的数据，以便提供现代生活中许多不可或缺的服务。[14]在今天的社会生存，已经不可能完全与世隔绝，我们的日常生活中需要无数的信息，小到刷卡购物、存款取款，大到出国出境、上学入职，每个人的生老病死都需要各种各样的信息，这些信息被收集、被整理、被使用、被公布。倘若每一项都是侵犯隐私权，那我们在生活中将会寸步难行。

第二，隐私权让渡。王利明教授曾提到：隐私权在本质上是要保护个人纯粹的,与公共利益无关的事情。[15]个人的隐私权确实需要保护，但面对更高位阶的价值时，对于隐私权的保护则要适当放宽。在面对个人权利和自由的保护时，对个人数据保护的适当减损是允许发生的。[16]在这种情况下，隐私权应该让位于更高价值的社会公正，所以，不应当将失信名单的公布简单的认定为侵犯隐私权。

第三，隐私性向公开性转化。有学者认为，当事人一旦选择了诉讼,借助于公权力来解决其私权利的纷争,由于诉讼信息的公开性(即使是法律规定审判过程不公开的案件,裁判都是公开的,因此任何司法文书都具公开性),其相关信息就发生了由私权范畴向公共信息的转变。[17]这种情况下，被执行人就不能再以侵犯隐私权为理由，要求法院删除其失信信息。

德国的债务人名册制度也曾因个人数据是否侵犯隐私权而做出过重大调整。1995年，德国立法者为了适应《联邦数据保护法》的规定，对债务人名册制度做出调整，要求收集的个人数据仅能为最初收集时的目的而使用。但在实践过程中即发现问题，债务人的相关财产信息是为了在市场经济的运行中提供帮助，却并非是用来提供司法预警。从这个角度看，明显是侵犯了债务人的权利。倘若这样的规定是合理的，那么我们可以预料到，司法执行程序将不能进行。针对这个问题，联邦宪法法院在1988年的判例中，运用符合情势基本原则给予回应。联邦宪法法院认为,对公民信息自决权的合理侵犯必须要存在有值得保护的位阶更高的公共利益。[18]宪法法院认为，债务人名册中使用的债务人个人数据，是为了预防经济犯罪，防止损害司法权威，这一公共利益的价值位阶要高于经济活动中个人的私权利，因而不能认定为侵犯债务人的权利。

基于此，关于失信名单中个人信息和隐私权的争议，应当以不侵犯为认知基础。换个角度讲，《若干规定》的出台必然经过了合理的论证，立法者在规定出台前必然考虑到是否侵犯隐私权这个问题。既然规定已经出台，而且在实际操作中发挥着独特的作用，虽引发不同学者的讨论，但该规定应当是间接认同名单信息的公布不是侵犯隐私权，况且还在《若干规定》中载有救济机制。将当事人基本信息排除于隐私保护之范畴，意味着我国立法及司法解释对于隐私权的定义尚局限于自由权，并未承认个人信息控制权。[19]

3.2宏观层面的制度缺失

3.2.1信息保护法规的空白

我国目前尚没有制定专门的信息保护法，虽然有些专家提供了建议稿，但依照目前的情况来看，想要出台专门的信息保护法，似乎是为时尚早。我国宪法尚未对个人信息的保护进行明确，但其他部门法中已经有所涉及。最高人民法院出台了关于名誉权案件审理的司法解释，《侵权责任法》中也有关于隐私权和名誉权的规定，《消费者权益保护法》和《未成年人保护法》中也有保护消费者和未成年人隐私的规定，《刑法修正案（八）》新增了出卖个人信息罪。但是这些规定散见于不同的法律法规中，尚未形成完整的体系。

2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国目前关于信息公开方面的基本条例，该条例主要针对政府的依法行政和服务职能。我国失信被执行人信息的查询目前主要参照该条例进行，但是仅参照该条例尚不够完善，应当有更为明确的关于信息保护方面的法律进行规制。

3.2.2制度衔接层面的漏洞

任何一项制度都不可能孤立存在，失信被执行人名单制度也是如此。该制度是执行程序的一环，在具体的实施过程中，还要与政府、金融机构、社会单位、个人等相联系，因此，它不可能独立于其他社会关系而发挥效用。但在实际操作过程中，制度之间的衔接似乎并没有那么流畅。

首先，目前该制度的实施启动主要依赖于《执行通知书》，作为执行环节的一个步骤，该制度主要通过惩戒作用和威慑作用对被执行人进行规制，但是关于惩戒和威慑作用的认定及程度，似乎不够明确，不同的被执行人是否应当有区别的进行？这个问题并没与引起重视。

其次，该制度与被执行人的个人信誉相关联，在日常生活中的许多方面对被执行人进行限制。目前我国大部分是通过与其他部门签署备忘录的形式达成合作，但这样的方式尚不够明确清楚，甚至许多被执行人不知道自己将会受到哪些领域的制裁，对被执行人来说有些混乱。因此，应当及时明确信息共享的方式及部门领域，让被执行人能够认识到后果的严重性，以督促其主动履行。

再次，上述提到个人信息的争议问题，所以有关失信被执行人个人信息数据的保护应当引起重视。但相关法律并未对个人信息数据进行适当的保护，引发的问题不在少数，在处理这样的问题时缺乏明确的规定，仅仅依靠理论上的认识而自由裁量是否侵权，这样容易造成同案不同判的情况，势必会损害司法公正。

最后，该制度应当为我国社会征信系统的建设提供服务，这不仅需要司法上的配套措施，也需要政府行政中的努力。但在实践中，司法与行政之间的界线不清。我国一直在进行司法改革，努力将权力关进制度的笼子，这个方向和目标是正确的，但毕竟实施时间尚短，各方面还存在不足，司法与行政之间复杂的关系尚未厘清，造成失信被执行人名单制度在一定程度上未能更好的发挥预期效用。

3.3微观层面的操作缺陷

失信被执行人名单制度除了上述宏观层面的缺陷外，在具体的操作过程中亦反映出不少新的问题。这些问题涉及到申请人、被执行人和法院等方面，虽不是致命的缺陷，但从法律向来追求严谨的角度讲，也是不能忽视的。任何一个不完善的地方，都有在未来造成严重后果的可能。因此，笔者参阅相关一线工作者的工作经验，整理后总结如下。

第一，名单信息被乱用。2015年，福建省明溪县人民法院收到多名当事人反映，称厦门拓客网络科技有限公司开发的微信公众号“老赖查询”（llchaxun）存在泄露被执行人信息的情况。经查，该账号提供查询失信名单等服务，且存在信息错误、更新滞后等问题。某被执行人在其信息录入名单后主动履行了相关义务，其信息也已经在名单中删除，但时隔几月之后，仍可在该账号中查询，给其生活造成了不良影响。这种私自提供查询服务的账号未经过法院的授权，查询所得信息不准确，更新滞后，给被执行人的生活工作带来麻烦。倘若将该名单信息非法提供给某些组织，势必会造成更严重的后果。

第二，无法屏蔽部分被执行人。目前我国的失信被执行人名单制度对于案件涉及多人的情况，一般采取一起公布的方式，但在现实生活中，同一案件的不同被执行人所采取的措施是不同的，有些人迫于压力主动履行，但有些人仍然继续做老赖。如此一来，尽管部分被执行人已经履行了自己的义务，但其信息却仍不能删除，最高人民法院也未采取相应的屏蔽措施。此种情况在现实中已经发生，更有甚者引发了信访，因此不得不引起重视。

第三，公告范围、费用不明确。目前，关于名单公告的范围尚不明确，除了最高人民法院的公布平台以外，哪些媒体还可以依法公开？是否需要在全国范围内统一进行？还是每个地方根据自己的情况随意安排？这些问题尚没有标准答案。而且，关于公告的费用应当如何分配，也不统一。是由法院一方承担还是由申请人承担？是由被执行人承担还是多方合理分担？各地法院的做法没有达成一致。不同地域的公开差异大，

第四，缺乏反馈机制。我国失信被执行人名单制度在启动、运行上比较关注，但没有规定惩戒反馈机制。当被执行人的信息录入名单之后，被执行人是否及时履行了自己的义务？履行了部分还是全部？是主动履行还是被动履行？在履行的过程中是否出现过问题？银行等金融机构在协助履行时是否及时向法院反馈结果？这些都不得而知。若是仅有规定，没有履行，没有监督，没有反馈，必然不利于该制度的良好发展。

第五，缺乏对被执行人权利的保护。《若干规定》中规定，当信息出现错误时经申请审核后进行更改。那么，在未更改之前，对被执行人造成的损失应当由谁来负责呢？《若干规定》中并没有相关记载。法官是否需要承担责任？申请人是否需要承担责任？都不得而知。在名单公布的过程中，信息遭到滥用，给被执行人造成损失，是否需要进行赔偿？谁来承担赔偿责任？亦是没有相关规定。

除上述问题外，还有些学者发现，该制度只针对有能力履行而不履行的被执行人，但并未涉及无财产可供执行的人；该名单对法定代表人的约束不佳，更多的是对自然人的惩戒；有些金融机构不论当事人是否存在未履行法律义务的情况，仅仅以有案件记录为由就拒绝放贷，给相关当事人带来麻烦。这些细枝末节的小问题，都反映出这仅有七条的《若干规定》规定的实在过于笼统。因此，若想要使该制度更好的发挥作用，应当适时进行完善。

4失信被执行人名单制度的完善建议

4.1宏观层面的完善

针对本文中所提到的关于被执行人个人数据与隐私权的问题，以及出现了名单信息使用混乱的情况，笔者认为，应当从两个方面进行完善。第一，当事人及相关人员应当自觉遵守道德和法律。任何制度和规定都要落实到实施上，个人是实施的重要载体，因此，一项制度是否能够顺利实施，很大程度上依赖于当事人及相关人员的恪尽职守和自觉执行。不论是案件信息的当事人，还是知悉案件信息的相关人员，都应当尊重个人数据的隐私性，不随意散播和泄露他人的个人信息。确实需要知悉信息的人，在获得信息后要正确使用，在合理合法的前提下，维护自己的合法权益，是无可厚非的。每个人都要自觉遵守道德规范和法律规范，才会避免更多问题的出现。第二，应当及时制定关于保护个人数据的法律法规。现实生活中出现这些争议和问题，根源在于没有明确的规定可供参照执行，因此造成被执行人个人信息的泄露，名单信息的滥用，损害了被执行人的合法权益。在这个问题上，由于缺乏明确的规定，导致不同地方的法院采取不同的方式公布名单信息，当出现侵权行为时没有明确的救济机制，仅依靠法官的自由裁量，是不能更好的维护当事人的合法权益的。我国关于个人信息的保护已经散见于个别部门法内，但尚未形成一个系统，导致被侵权人面对浩瀚如烟的法条不知所措。因此，笔者认为，尽快出台针对个人信息保护的法律法规有其必要性和紧迫性。当然，从目前的情况来看，短期内制定出专门的法律尚不现实，但可以先行制定规章，予以规制，避免更多被侵权的被执行人遭受损失。

针对制度衔接不完善的问题，笔者认为，应当从两方面着手。第一，配套制度之间的衔接。首先，失信被执行人名单制度应当与执行环节相衔接，例如明确失信名单在执行程序中的作用，是否可以考虑参照德国的债务人名册制度，给予被执行人一定的宽限期，当被执行人未在规定期限内主动履行时，再启动执行程序，这样既可以提高执行效率，也可以避免被执行人迫于强制执行的威慑而转移财产，逃避执行。其次，失信被执行人名单制度应当与其他规定相衔接，比如个人数据的保护、隐私权、金融机构等社会组织之间的信息共享等方面。最后，该制度应当与我国构建社会征信系统的总体进程相衔接。司法的改革和发展最终是要维护和促进社会的发展，在当前构建社会征信系统的进程中，任何法律法规的制定、修改和实施，都要符合我国的大政方针，这样才能更好的为社会的发展服务。第二，地方规定的细化。目前的《若干规定》相对比较简单，属于一个统筹式的规定，地方法院在具体操作过程中，需要许多细节的明确。笔者认为，可以针对不同的地域环境，采取适当的措施，如此才能做到令行禁止，更好的维护司法公正。

4.2微观层面的完善

通过以上叙述可以发现，该制度在实际操作过程中出现了许多现实的问题。因此，笔者根据上述总结的问题给出如下建议。

第一，规范名单信息的收集和使用。鉴于社会上已经出现一些账号平台可以随意查询名单信息的案例，笔者认为应当加快信息平台的建设，规范名单信息的收集和使用。未经授权的组织不得收集名单信息，不得随意将所得所得信息向社会不确定人群发布，一旦发现应当进行相应的惩处。最高人民法院的信息公布平台和信息管理系统要制定相应规范，提高信息的管理能力，对于发现不当使用信息的行为要及时制止，防微杜渐。

第二，完善部分信息的屏蔽或删除。针对同一案件的不同被执行人，应当采取不同的措施。当某些被执行人履行完毕后，可以在技术上采取措施，对其个人信息进行删除或者屏蔽，避免在其履行完毕后给其生活和工作带来麻烦。该制度制定之初最重要的目的，就是督促被执行人主动履行义务，而不是阻碍社会经济的发展。当被执行人主动履行后，没有理由使其遭受更多的损失，这样做对被执行人来说未免有些不公平。因此，笔者认为，应当区别对待。

第三，细节的细化完善。失信名单公布和维护的费用及范围，应当通过制定细则进行细化。笔者认为，公布费用完全由法院担负未免不够合理，可以选择由申请人和被执行人分担，或者由被执行人承担，后续信息的维护可以由法院承担。总之，选择合情合理的方式承担都可以，目的是避免在细枝末节的小问题上产生分歧，影响制度的实际效果。

第四，制定反馈机制。目前失信被执行人名单制度的反馈机制比较缺乏，被执行人的具体执行情况法院莫不清楚。因此，制定相应的反馈机制有其合理性和必要性。在被执行人履行的过程中，了解其履行的程度和结果，在对其进行全面的审核评估后再决定是否予以删除，这样可以更好的达到预期作用。

第五，明确责任的分配承担。当信息出现录入错误时，应当根据具体的情况追究相关人员的责任。倘若申请人恶意利用该名单，给被执行人造成损失，应当对其进行惩罚。若是由于法院的工作失误，给被执行人带来损失，是否可以考虑对其进行相应的补偿。若是出于被执行人自身的原因导致信息出现错误，根据具体情况决定是否给予惩处。如此才能更好的维护被执行人的合法权益。

结语

失信被执行人名单制度作为执行环节中一个小小的制度，其制定和执行都体现了一定的创新性。在这个以互联网为交流平台的时代，这项制度可以说是符合时代的发展潮流，为解决执行难的问题发挥了独特作用。当前社会诚信意识缺失，不仅体现在执行难这一方面，还包括食品安全、虚假广告、商业欺诈等多方面。所以，要想从根本上解决执行难的问题，应当从诚信缺失这一根本原因上着手。本文对失信被执行人名单制度的研究，仅是促进社会诚信建设的一小方面，当前摆在我们面前最重要的问题，还是唤醒人民群众的诚信理念，在全社会树立诚实守信、遵纪守法的准则，这才是解决问题的根本。

[①]蔡惠霞.失信被执行人名单制度研究[D].厦门大学,2014.

[②]张某与河南某食品工业有限公司买卖合同纠纷执行案，郭红某与郭淑某人身损害赔偿纠纷执行案，北京某汽车装饰中心等50余人与北京某汽车制造有限公司系列执行案，郑彦某与郑庆某买卖合同纠纷执行案，李某与杨某借款合同纠纷执行案。

[③]《民法通则》第4条：民事活动应当遵循诚实信用的原则。

[④]《合同法》第6条：当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。

[⑤]例如《消费者权益保护法》第4条：经营者与消费者进行交易，应当遵循诚实信用的原则。

[⑥]刘涛,朱燕.统一适用标准规范操作程序——《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的理解与适用(下)[N].人民法院报,2013-10-23(8).

[⑦]刘涛,朱燕.统一适用标准规范操作程序——《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的理解与适用(下)[N].人民法院报,2013-10-23(8).

[⑧]黄宁晖.浅析失信被执行人信用惩戒制度.[D].暨南大学，2014.

[⑨]沈静,田强,杜玉勇.关于公布失信被执行人名单制度实施情况的统计分析[J].河北法学,2016,5:188-198.

[⑩]蔡惠霞.失信被执行人名单制度研究[D].厦门大学,2014.

[11]百晓峰,王亚新.失信被执行人名单制度的中国特色——基于与德国债务人名册制度对比的视角[N].人民法院报,2013-7-24(8).

[12]百晓峰,王亚新.失信被执行人名单制度的中国特色——基于与德国债务人名册制度对比的视角[N].人民法院报,2013-7-24(8).

[13]RaymondWacks.DataPrivacy:ReformingtheLaw.HongKongLawJournal,Vol.26,Part2(1996),pp.149-151,1996.

[14]RaymondWacks.DataPrivacy:ReformingtheLaw.HongKongLawJournal,Vol.26,Part2(1996),pp.149-151,1996.

[15]王利明,主编.民法[M].北京:中国人民大学出版社,2005.281.

[16]Kenny,J.J.DataProtection:PerspectivesonInformationPrivacy.YearbookofLawComputersandTechnology,Vol.1,pp.167-169,1984.

来源：搜狐网