企业守信激励的制度框架及问题处理研究
守信激励机制作为社会信用体系建设的核心环节，是信用体系良好运行的重要支撑，与失信惩戒机制相比，它更加积极、有效且更具良性引导作用。该机制以信用无形资产化理论为基础，通过直接肯定社会成员的守信行为从而动态地增减社会主体的信用度，影响社会成员的活动，创造以诚为人、以信做事的社会环境。
随着市场经济体系的不断完善，针对消费者的售后评价平台以及信用评价机制的运用日趋成熟，信用积分成为企业创造更多交易量的重要抓手，全国各省（自治区、直辖市）、市定期公布辖区范围内“诚信企业”名单，向社会公众传递企业守信信息，政府的评价背书进一步增强了守信企业的市场信任度。此外，由国家发改委、中国人民银行牵头，中央多部门共同参与并达成的关于企业守信激励的7个合作备忘录共同构成了我国企业守信激励的制度依据。
但是，我国企业守信激励机制涉及的领域十分有限，同时企业信用信息、信用评级以及守信激励信息披露方面存在严重缺陷，这反映出我国企业守信激励机制仍不健全。所以，建设完备的守信激励机制，大力发挥守信联合激励机制的正向作用，提升社会成员的守信获得感具有重要的现实意义。
在《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》（国发〔2014〕21号)与《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）（以下简称《意见》)的双重推动下，中央相关部门联合发布系列对守信企业进行联合激励所达成的协议，即合作备忘录，旨在通过多部门共同合作对符合规定要求的企业实施多举措的政策优惠或行为奖励，不断提升相关行业企业社会诚信水平。
在地方层面，少数省市依中央部门联合激励备忘录倡导达成关于海关（深圳市）、环境保护（广州市）、纳税（攀枝花市与常州市）、安全生产（青海省）等方面的联合激励合作备忘录。
根据上述归纳，可以看出：
第一，目前多部门达成的对守信企业联合激励的备忘录只有7项并且涉及的领域主要限于税收、进出口（海关与进出口检验检疫）、交通运输、慈善捐赠、生产、电子认证服务。
第二，每项备忘录的参与机构众多，备忘录中激励措施涵盖范围较以往单个部门出台的激励文件更广，这也说明符合条件的守信企业可能享受到的政策优惠更多，加之相关部门有针对性地参与不同领域的备忘录合作，守信企业申请享受激励措施时更便捷、高效。
第三，合作备忘录的出台主要由中央一级的部门和单位推动，地方层面、区域之间此类备忘录亦处于跟进状态，双管齐下共同作用推动企业守信激励机制的跨区域、跨领域联动以及部省协同，实现激励机制整体化推进。
从内容上看，这7项合作备忘录中相关的企业守信机制具体运行规则在分类上大体相同，备忘录明确规定了从守信联合激励对象、激励措施与实施单位、激励实施方式以及激励的全周期实时管理四个方面开展企业守信联合激励。这四部分的板块划分共同构成了目前我国守信企业联合激励机制的基本制度框架。
上述相关合作备忘录共同构成我国目前的企业守信激励机制的政策依据，合作备忘录企业守信激励机制的制度安排主要从界定激励对象、明确激励措施、激励实施方式以及机制动态管理入手。
1、企业守信激励机制的激励对象按照《意见》的规定，对守信激励具体对象的认定主要由各个具体实施激励措施单位在职权范围内进行规定。根据对上述信息的归纳总结，我国企业守信激励机制中激励对象存在如下特点：
涉及7个领域的合作备忘录分别明确了该领域符合规定的激励对象。在我国尚不具备统一的征信制度背景下，合作备忘录以该领域主管机关依相关标准确定激励对象，便于主管机关对领域内企业信用信息核查与监测管理，降低了相关部门对企业信用信息采集、评估、共享以及更新的难度。
此外，多部门联合激励措施机制的应用是基于守信企业申请。合作备忘录激励对象的针对性规定使企业依经营范围、经营行为等不同标准可以享受多重措施激励。譬如，符合安全生产标准的诚信企业，当其慈善捐赠行为达到民政部门慈善捐赠守信评价标准时，该企业可以享受来自《慈善捐赠联合激励合作备忘录》与《安全生产领域联合激励合作备忘录》的双向性优惠措施。这在一定程度上将增强企业对守信激励机制的信任，引导更多企业参与守信制度建设。
上述7项合作备忘录分别由7个主管部门作为相关领域企业守信激励主要牵头人与负责人。根据合作备忘录中规定以及我国系列信用评估管理办法，我国企业守信激励对象的界定基础主要来源于相关部门规章中具体规定的评价标准。
由于合作备忘录中激励对象规定的针对性，必然使得评价标准不一。而多样性的信用评价标准，能够做到有的放矢，兼顾不同行业、领域的特殊性，企业也相应地或可交叉性申请多个备忘录的激励。
但是，在缺乏完备的一体化信用评级平台的情况下，多样性的部门标准致使评级信息与结果分布零散化，无形中塑造了信用评级之间的信息壁垒，加深信息不对称，从而导致激励对象信用评价结果适用范围的有限性与信息成本的浪费。
对不断拓宽业务或服务领域的现代企业来说，激励措施依申请而获得的特性使得企业需要把握不同信用评价标准与评级名单，有时还会涉及不同的评级结果异议申请程序，这无疑会加大企业管理的难度，抑制企业的积极性。
各个合作备忘录激励措施涉及的领域多达十几个以上，合作备忘录中具体措施依优惠所属范围标准可分为：绿色通道类;减少查验、抽查类；优先类；简化手续、缩短时间类；重要参考类与社会荣誉表彰类等。这体现出当前企业守信激励措施的“多领域”“广泛性”特征。
企业的“盈利性”标签表明其是一个自利性组织，企业行为的做出是充分基于利益的衡量。守信优惠措施促使企业本能地比较守信收益与失信成本，加之“多领域”“广泛性”要素的催化，企业为获得可观的收益，会更倾向于恪守信用。
同时，在一段稳定且健康的市场经济发展中，给予守信主体利益的激励与该主体信用获得量的增加之间呈现正相关性，企业享受实在性激励措施时又获得荣誉。守信激励措施的多领域实施在促使企业信用量的稳步增加后，信用量又会反哺利益激励机制，这种良性互动使得激励机制保持前进的动力与活力。
合作备忘录中规定的激励实施是由相应领域主管部门负责守信企业名单公布与更新，其他签署备忘录部门负责执行与反馈。相对来说，机制的实施方式规定较为简单，只涉及通过何种渠道由哪个部门公布名单以及明确执行机关以何种方式定期反馈两个问题。这样简略的规定给了参与部门较大的自由裁量权，并且对未定期反馈是否追责以及定期反馈程序披露等问题均处于不确定状态，无法对相关部门执行情况进行监督。
理论上来说，激励机制的管理主要有守信联合激励合作备忘录管理、守信名单管理、信息查询、后续反馈、实时监督预警、异议处理等环节。在实际操作中，合作备忘录将部分环节分化在其他部分而不单是集中规定于机制后续管理板块。参照合作备忘录机制动态管理规定，其着重点在规范相关部门实施监督与及时处理企业失信情形两个方面。动态管理的监督上，以主管部门的实时监督与其他参与部门的日常监督为主，更强调的是政府对企业信用状况变化的单线性监督，不涉及第三方对政府以及守信企业的监督。
虽然我国社会信用体系建设取得了重要进展，但只是在部分领域形成了守信的初步氛围，全国范围内的守信局面还远未形成，我国守信激励机制构造的首要缺陷在于囊括领域尚存可进步空间。
第一，目前已签署信用奖惩备忘录多达40多个，但涉及企业守信激励的只有7个，地方省市区的联合激励规定推进也相对缓慢。奖惩合作备忘录的规划安排反映出我国信用体系建设“重惩戒轻激励”的特点，合作备忘录只涉及7个领域便是对“轻激励”信用体系的深刻体现。
这说明社会成员“不敢失信”更多的是来源于失信惩戒的威慑而非守信激励措施的引导。长此以往，会冲击我国正处于建设期的信用体系架构，导致守信激励机制萎缩。营造整个社会诚信局面，推动我国社会信用体系健康发展需要的是失信惩戒和守信激励“两条腿”的支撑，共同作用。
第二，守信激励机制效用的体现需要以全面的守信联合激励规定为基础和前提，这也是企业守信激励制度建设的依托。合作备忘录是以具体行业或领域为规范对象，较少的数量意味着规制领域范围较小，守信备忘录覆盖领域的局部性，必然使守信激励效果“打折扣”。
而且，我国企业守信联合激励采取的是政府主导驱动型模式，企业守信联合激励领域规定上的缺失影响守信联合激励的横向联动开展与纵向机制深入，不利于全行业多领域守信格局的建立与守信制度的完善。
第三，在供给侧结构性改革的经济新常态下，完备的信用体系会增强各行业的供给效率，提升行业有效供给的意愿和能力，为经济扩容缓解行业供给侧结构性失衡。对企业而言，作为信用体系重要分支的守信激励在激励领域的狭窄，必然会使短板领域的企业无法深入挖掘信用价值，吸引聚集新资源并有效整合新旧资源，实现“三去一降一补”减负目标和拓宽企业的发展空间和维度。
此外，随着国内外经济容量的日趋饱和，市场经济俨然已经转向“信用经济”的发展方向，注重经济质量而不是指数。七领域守信激励措施如期施行，但其他领域的企业却无法获得更多优惠机会以及积累信用量，不能运用信用交易扩大市场，失去将信用量转化为经济效益的能力。对象无差别的守信但局部领域的激励增添企业间不公平竞争因素，是对政府所倡导的市场经济公平原则的破坏。
从合作备忘录所规定的守信企业确定标准来看，对守信联合激励对象的确定多数是由政府设定标准，自行确认或政府组织多方参与企业信用等级评价的模式，信用评级完全依靠政府。
我国主要依赖政府的信用评级方式的形成是因为信用体系(包括信用评级制度)产生的内生性基础丧失而只能寻求强有力的外力推动。政府干预在信用体系快速建立的过程中成效显著，奠定了政府在信用评级制度中主推手的地位。
但是随着经济高速发展以及全球经济互联互通，使得市场范围不断拓宽也愈加复杂，对政府能力提出了更高要求，如及时掌握市场经济信息并快速予以筛选。同时，政府作出对守信企业给予激励的决定可以真实地为企业带来经济利益，这就要求作为激励的基础——“守信企业”的认定应该更加谨慎、可靠且能实时更新。
而政府固有弊端的存在，如市场敏锐度不高、灵活应变度不够等缺点，加上政府主控下的信用评价制度一般实行年度评级，严重滞后于市场信息的变化，无法达到“守信企业”界定的标准。
作为市场产物的信用评价，意味着信用评级制度良好效果的长效发挥最终需要与市场相结合回归到市场化的运作中。所以培育并发展健全的信用评级制度乃至信用体系，市场不应只是处于简单的信息供给而政府处于单方的信息接收且掌握认定的角色。原有完全由政府掌控信用评级制度在保障政府对信用信息有效控制的同时，也增加了政府的负担，不利于信用市场的发展。
合作备忘录着重规定了具体激励措施与实施单位，其内容更多是对各签署备忘录部门依名单行使激励职责的明确，信息披露也只是从政府对企业监管层面出发(涉及名单公开与资格补录、撤销），不涉及政府在联合激励中的行政信息。备忘录信息披露程序的不完整性，主要表现在守信名单企业具体激励措施实施信息的非公开化，也就是政府部门反馈激励措施执行信息的不透明。
备忘录中规定由该领域主管部门公布守信名单，但激励措施实际执行情况并不在信息公开范围内。激励措施实际落实状况的公布，不仅对接政府信息公开、透明高效政府建设，而且为各市场参与主体作出选择提供更加全面的信用评估信息。
政府部门给予守信企业联合激励，本质上是政府对行政权力进行的一种倾斜性合理配置，公布相关部门联合激励的执行情况，将倾斜行使的行政权力置于各方监督，则联合激励政府工作下有机整合的部门职能能够在有效监督中实现权尽其能、权尽其效的目标。再加上，如何降低行政权内外、上下协调成本以及提升政府信用是我国政府转型的两大难题。
在联合激励推进过程中，公布具体激励措施的实施信息，也就是进一步公开政府部门行政权力的行使，正是对高效阳光政府建设的积极回应，从而提高公众对政府信用的评价。
对企业以及其他各方而言，相关部门对激励具体实施信息的披露，一方面使企业合作方以及社会公众方能够对企业能力作出更加可信的预判从而选择相应的商业行为(可产生利润空间)或消费行为(如对有消费偏好的人）另一方面，此部分信息的披露还会关系来自企业或他方的申诉或举报。
激励机制的良性运行离不开完备的监督制度。合作备忘录动态管理体系中仅涉及政府相关部门对守信企业的监管，缺少第三方监督的相关规定，包括第三方以何种方式进行监督、政府如何处理等问题。
从现代公共治理理论上看，政府社会管理逐渐呈现多元共同治理的趋势以满足人民需要、社会需求，制度绩效的发挥客观要求政府联合市场以及社会主体共同参与。这种共同治理具象到守信联合激励中，就是行政主体凭借所掌握的企业信用信息，将联合奖励作为市场监管与社会治理的重要治理工具，在调动各方主体参与信用秩序建设、享受信用成果的过程时再辅助多元化监督巩固。
“简政放权”作为政府与市场、社会主体不断磨合的产物，它的出现说明政府、各社会主体在社会、市场治理中都有其应扮演的角色与功能，于守信激励监督中两者不是替代而是互补关系。守信激励监督机制的建设离不开多线性监督方式与多样性监督主体，将第三方监督排除会制约机制良性运行、共同治理目标的实现。
微观上，政府机构有限理性特性决定其权力行使的边界性，政府权力的局限性亦决定了政府监督权力行使存在漏洞，由此在实施政府监督权力的过程中易产生有限介入的障碍，继而带来信息沟通不畅、政策实施效果不如预期等阻碍监督的弊端。为克服政府监督权力介入的局限性，缩小政策实施目的与效果的偏差，选择将政府的监督权力扩展到社会组织路径成为必然。
第三方监督机制的引入与延展、不断吸纳的新监督主体与创新监督方式在丰富监督体系的同时助推政府职能转变。合作备忘录中相关部门对守信企业信用信息单一式的监督模式容易使政府落入自律监督失灵的漩涡，催生腐败与滥用权力，从而损害政府的公信力。
通过对合作备忘录内容的梳理，我国依托合作备忘录规定而建立的企业守信激励机制存在上述四大缺陷。为确保到2020年实现守信激励机制全面发挥作用的目标，结合国外信用体系建设的经验，提出如下改进建议：
（一）深化区域合作:部省协同联通多行业、多领域，提高企业守信意识
从2016年，广东省政府提出建立泛珠三角合作机制，到2018年江浙皖沪四省市合作实施以区域为单位对诚信企业联合激励致力区域信用建设，守信联合激励已经表现出跨地区、跨领域的倾向。在多省市均在谋求区域联合激励的背景下，政府应发挥其信用建设的中坚作用，加快多领域联合激励协议达成的步伐，最终实现全领域的守信联合激励，让所有企业参与全国信用体系建设的同时能够获利。
充分利用多部门协议并扩充全国信用信息平台服务功能，建设多功能、广覆盖的一体化信用信息平台，便于企业信用信息的分享，降低部省间以及部门间信息沟通成本。以政府行政权力为先导手段深入开展企业守信激励，不断拓宽守信激励机制覆盖的行业或成员，以点带线、以线成面深入推进守信激励的局面，进一步建立健全区际、域内、部省间信用体系合作机制。
机制的完善需要外力强制推动，但内力约束是起决定性作用。加深领域合作在一定程度上推动了守信观念的传播，营造了守信的氛围。要让信用理念不断渗透到社会主体的生产与生活中，增强信用意识的约束力，通过自上而下的推动，最终形成以下促上可持续运行的守信激励机制。
（二）企业信用评级的过渡路径：从完全政府主导迈向政府推动、市场合作
综观全球信用体系构建方式，信用评价模式主要有以美、英为代表的纯市场化运作模式，以德、法为代表的二层次“欧洲模式”以及以日本为代表的行业协会管理模式。
我国的信用建设路径和社会状况与西方国家完全不同，尚不具备成熟的“国家——社会”结构与完备的信用市场架构。
虽然我国信用市场需求量大，但现阶段纯市场化要求的美国模式在我国欠缺生长土壤与生存基础，作为中国信用市场发展模式不适合;我国行业协会仍处于自身发展、政府推动阶段，协会自身发展尚不完善，也无法满足日本模式的要求。
此外，随着金融危机席卷全球，各国纷纷进行信用评价机制改革，认识到该机制的构建不能只依赖政府或市场一方。
基于以上衡量，构建政府、市场与社会协同合作机制成为危机后探索信用体系建设的新方向。依据我国目前信用评级市场供求关系、信用评级的国际化趋势以及信用理念的深化等因素，在原有信用评级机制中不断扩大市场化运作比例具有现实契机。
加上，我国信用体系建设晚于西方，先天不足直接影响扩大市场化运作的评级机制的后劲发挥。为弥合这一缺陷，在信用评价体系建设的过渡期还需以政府为主导，无论是在法律制度规范，还是相关机制运行都需要政府以强制力推动。
在我国企业信用评级制度的构建中，政府应改变“全能政府”的角色，对信用评价机制中评级符号、标准、程序和方法等可市场化的要素回归市场运作。政府的法律规制手段不应只局限于上述要素。
政府主导下的信用评级机制的“主导力”首先表现为需要制定专门的信用制度法规，改变当前分散化、低层级的信用管理局面，以强制力推动信息公开，将市场的归于市场，逐渐培育发展我国信用评级市场。政府“主导力”还体现在其应着眼于评级市场的监管，形成相对成熟的市场准入、退出、评级机构运作和业务监督等监管体制。通过政府主导、市场运作的模式将自发、及时的市场优点与强制、权威的政府治理长处相结合，最终完成市场本位、市场主导的信用评级机制建设。
（三）完善激励信息披露：建立激励信息公开法律对接机制，构建信用信息公开法制框架，推动各方履行义务
首先，明确信息公开主体、公开义务、程序、界定信用信息是否公开等，给予信用信息公开以健全的法制保障。
德国《信息自由法》成为德国信用信息公开的基础;欧盟《数据保护指令》进一步明晰信用信息公开的边界与义务；美国通过《信息自由法》《阳光下的联邦政府法》《公平信用报告法》《联邦咨询委员会法》等法律构建了美国信用体系中信息公开制度。
我国有关信用问题的规定分散于《公司法》《合同法》《票据法》等法律，但都没有明确信用信息披露程序，法律规范的缺失赋予信用信息掌握主体可自由衡量是否披露的权利，强制性信息披露转变为任意性，加深了信用信息的封闭性。建议以一部专门性信用法律的形式对信用信息进行集中性规定。
同时，信用信息的披露往往会牵涉多重主体，单靠专门性法律规制略显单薄，应联合其他领域出台的信息公开规范，形成一套完整的、互联互通的信息披露框架体系，为企业守信激励机制提供规范支持。为应对法律修订，政府部门应将新条例与合作备忘录中守信激励信息公开进行对接适用，及时更新完善备忘录相关规定，建立信息披露法律新变化与合作备忘录信息公开规定之间的动态链接调整机制，拓宽信用信息公开边界，确保守信激励信息公开主体依法承担义务。专门性法律与其他领域的信息公开法律共同构成信用信息公开的法律制度框架，结束当前信用规范碎片化、信息公开缺失的状态。
其次，政府部门反馈激励执行信息的不透明归根结底是政府行政信息的不公开。我国信用体系建设以政府为主导，信用信息大多分散于政府部门，容易形成信用信息分割和垄断的问题。在有法制保障的前提下，依赖政府推进的守信激励机制，公开政府依法作为至关重要，公开反馈执行信息要求政府依法履行信息公开职责。跟进建立激励信息披露共享一体化平台，以外力督促让政府义务履行处于可监督状态，从而实现当红名单中的人员享受相应的部门或政府出台的激励或优惠措施时，机制能够有相应的执行反馈、激励信息公开等动态协同，推动对守信人员激励行为的透明化和合法化。
（四）强化第三方监督：完善守信激励监督法律程序，建立第三方反馈通道
无论是美国信用体系模式还是欧洲模式、日本模式在社会大众监督基础上均设立独立的信用监管机构，其中美国模式还吸收行业协会进行监督，为社会大众监督设立畅通的反馈通道。设置囊括政府、大众、行业协会在内的多方监督方式成为信用体系建设的必然选择。但我国守信激励机制中只规定主管机关监管与相关部门监督，单一的监督方式无法与现阶段信用信息多方向传输需求匹配。这种全能型的政府监管体系只会无端扩大政府监管范围，在目前中央政府正积极号召并逐步推进政府职能转变，日益重视监督体系中其他监督路径建设的背景下，建立协调治理的监督机制，更好地实现对市场运行及其主体的有效监督。
因此，在合作备忘录中应给予行业协会和大众以监督空间与规定支持，进一步规定政府接受守信激励举报处理与结果反馈程序。完整的法律程序设计需要辅助相关实施工具共同作用才能使第三方监督落到实处。我国统一的信用平台建设已相对成熟，借助全国统一信用信息平台，设置第三方投诉通道并且保持监督渠道畅通，将完善我国守信激励监督脉络。在政务失信、涉金融电子商务等专项治理活动中，引入信用服务机构，发挥第三方评估和监督作用。同时，政府需要建立配套的工作机制，降低公众的监督成本，落实监督处理，避免使公众监督流于形式。做好制度保障的同时，赋予公众良好的措施保护，能够进一步激发社会公众对守信激励机制建设的信心。
我国7个合作备忘录构成企业守信联合激励机制的法律框架，是守信企业跨部门联合激励的开端。合作备忘录确定了激励机制四个基础组成部分，机制体系结构要素基本具备。
但是，我国企业守信激励机制在激励范围、激励信息披露、激励对象评级以及第三方监督方面存在不足。
为破解守信激励机制运行困境，需要不断拓宽企业守信激励的领域，健全各方守信激励合作机制；需要为信用信息公开提供健全的法制保障，明确信息公开主体及义务并敦促承担;应该走政府推动、市场合作的企业信用评级路径，实现信用评级制度由国家向市场转移；建设第三方监督通道，缩短大众对守信激励的距离感。
这样，社会公众对企业守信激励的参与度、感受度、认可度才会不断增强，继而推动我国企业守信激励机制建设，形成以政府推动为主导，以社会成员共同参与互动为落脚点，实现信用信息实时共享、有效监督的新局面。
来源：本文选自《征信》2019年第9期，作者为李琦，在读硕士研究生，主要研究方向为经济法。
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