营商环境评估：国际借鉴与中国特色

2018年11月28日，国务院召开常务会议，决定中国开展营商环境评估。全面、客观、动态地评估营商环境，是建立科学的绩效评价体系，推动地方政府进行营商环境改革的重要抓手，也能为企业的投资决策提供参考。中国经济发展阶段的特殊性，决定了营商环境评价不能照搬国外的标准，需要结合中国的实际，构建中国特色的营商环境评价体系和评价方法。

　　开展营商环境评价，将营商环境改革推向纵深

　　经济高质量发展需要充分激发各类市场主体的活力。对内，优化营商环境就是解放和发展生产力。当前中国正处于新旧动能转换的关键期，新经济是未来推动经济增长的新引擎.激发新经济的活力，不能再单纯依赖 “三通一平”的硬环境，必须有新思路、新办法，依靠市场化、法治化、国际化的营商环境，在人才环境、技术创新环境、市场文化环境等软环境方面实现新的突破，为新供给、新动能的壮大与时俱进地创造综合的营商环境。

　　对外，优化营商环境就是增强国际竞争力。中国一直致力于加大开放力度，目前正在从供应链领域的融合，向更深层次的制度接轨过渡。营造国际化营商环境是扩大对外开放基础，稳定透明可预期的营商环境是吸引外资来华投资的重要保障。

　　进行客观公平的营商环境评价，是建设和优化营商环境的基础。对于企业来说，营商环境评价是投资决策的重要参考。国内外企业在选择投资地的时候，常常因为缺少对一个地区营商环境的全面评估，而在实际决策中受到经验、特殊事件或片面报道的影响，从而影响了决策，误导了投资。全面、客观、动态、准确地反映地区优化营商环境的工作进展和实际效果，有利于让企业的投资选择回归理性。

　　对于政府来说，营商环境已成为决定城市竞争力的重要因素。以提升和改善营商环境作为地方政府的政绩指标之一，既能够推动地方经济高质量发展，同时又是不过度干预市场的最佳切入点。营商环境评价的核心价值不仅在于排名结果，更在于通过分析各地分项指标的得分和分布情况，为地方政府补短板、精准施策提供政策决策参考。以评促建，引导形成优化营商环境的良性竞争，将营商环境改革推向纵深。

　　营商环境评价的国际借鉴

　　世界银行是最早进行全球营商环境评价的机构，从2003年起，每年发布《Doing Business》报告，衡量全球范围内190多个经济体的营商环境变化。在每个经济体中，选取1-2个商业城(600306)市作为该经济体营商环境的代表，通过一定的规则对营商环境进行年度测评、打分和排名。

　　评价方法上，世界银行的营商环境评价采用标准化的案例，通过调查问卷的方式获得数据，邀请4万多名专业人士参加调查，全部为主观数据。指标设计上，主要包括开办企业、办理建筑许可证、获得电力供应、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、破产、劳动力市场监督等十一个二级指标，其中劳动力市场监督不纳入排名，其指标评价的关注重点主要为相关事项的流程、成本和耗费时间。

　　综合来看，国际营商环境评价起步早，研究方法不断改进，积累了一定的评价经验，有以下四点值得借鉴。第一，基于企业视角确定评价指标。世界银行的营商环境评价站在企业的视角，从企业的全生命周期出发，关注企业从开办、经营、到退出过程中所涉及的领域，指标变动能够反映出相关事项用时、流程或成本的改善情况。

　　第二，采用标准化的案例，同一指标在不同国家具有可比性。世界银行对于不同国家营商环境的调查，均采取标准化的统一案例，从而保证指标之间的可比性更强，60%以上的问题都是基于法律制度的解读，尽量减少由于被调查者对于指标理解的不一致，而造成的调查误差。

　　第三，营商环境评价采取第三方评估的方式。国际营商环境评价目前通过世界银行，作为第三方评估机构的方式进行，同时也充分调动了行业协会、智库、咨询公司等中介机构的资源。其评估的结果供各个地方政府和企业参考，不代表任何政治偏好，企业和地方政府的使用弹性较大。

　　第四，评价结果应用到了实践改善当中。从2003年到2019年，世界银行发布报告的16年中，共推动了各个经济体3500多项的营商便利度的优化，使得很多经济体在企业开办时间、企业开办成本等方面有了明显的改善。

　　世行营商便利度评价的局限

　　目前世界银行的营商环境评价有很多值得借鉴的地方，同时也有一定的局限性。第一，世界银行营商环境评价以企业为研究视角，但评价方式却不能很好反映企业的直接诉求。面对190多个评估对象，世界银行很难覆盖到所有经济体的代表性企业，主要通过外部观察为主的方式，以行业律师、法官、会计师、学者以及部分政府官员等作为调查对象来获取数据，并没有捕捉到企业家的切身感受和直接的信息。

　　第二，只选取1-2个城市代表一个经济体，对于地区差异较大的国家而言，其评价会有明显偏误。世界银行对于不同国家营商环境的评估均采用样本城市的方式，中国选取了北京和上海，美国选取的是纽约和洛杉矶，日本则是东京和大阪，等等。对于各城市发展差异较大的、经济发展不平衡的经济体而言，其评价结果并不能全面、准确反映出一个国家营商环境的真实情况和变化。

　　第三，世界银行营商便利度的评价并不是营商环境评估的全部。世界银行《Doing Business》报告的英文直接翻译是“从事商业”，从企业生产经营过程的流程和环节角度，但是没有考虑到影响企业生产经营的宏观环境，比如政策环境、经济环境、执法环境、文化环境、生活环境、创新环境、技术环境等，但是这些综合环境往往是企业最为关切的。在《2019年营商环境报告》中世界银行也明确表示“营商环境的改革不应该仅仅侧重于评估中的狭义领域，而应从更全面的视角加以评估”。

　　第四，世界银行营商便利度的评价全部通过问卷调查的方式，受到样本和被调查者主观影响。调查均针对相关领域的专家，获取的数据也是基于专家的专业性、经验和主观判断，没有通过客观指标或企业回访等方式，进行问卷调查准确性、真实性的校验，其公正和真实程度有待加强。

　　第五，世界银行的营商便利度指标，更多地反映了工业企业对于营商环境的要求。比如，用电量是工业企业进行生产经营所需的重要基础设施条件，用电的稳定性、可得性也是企业在新建厂房或扩大生产过程中重点关注的要素。仓库建设的便利度、施工许可证办理的时间等指标的考察，也重点反映了传统制造业和传统房地产企业对于营商环境的需求。再比如对于信贷获得情况指标是重资产行业的主要资金来源。而对于知识产业、信息产业、文化产业等新经济产业，其对于工业用电的稳定性、仓库建设的需求则没有工业企业那么强烈。而且这些行业主要以轻资产为主，很难通过传统信贷渠道获取足够的资金支持，而是更多地采用风险投资、股权投资等方式。相较于传统工业企业，新经济企业对于营商环境有着新的要求，更关注人才环境、技术创新环境、风险哦兔子环境，以及文化环境和生活环境等。

　　第六，世行营商便利度的评价重视立法，对于执法层面的关注度不足。世界银行营商便利度的评价专注于法律的完善性，有没有出台相应的法律法规，但是对于法律的遵守和执行效果的评估是有限的。如果一个国家存在较多“有法不依、执法不严、违法不究”的现象，其评价的结果与企业家的实际感受就会有明显差异。

　　中国进行营商环境评估的可行性路径

　　中国进行营商环境评估既要借鉴国际经验，同时需要考虑中国特色，反映企业现阶段和未来发展的现实诉求，遵循问题导向、准确公正、简单易行、推动改革的原则。

　　第一，问题导向原则。聚焦目前企业在营商环境方面存在的问题，尤其是企业最关切的市场竞争不公平、政策不连续、政府失信、执法不公正、企业生产经营不便利、市场主体合法权益得不到保障、违规涉企收费等痛点和堵点，有重点、有针对性地确定营商环境评价指标，切实反映企业的诉求。

　　第二，准确公正原则。营商环境评价结果是企业进行投资决策和地方政府优化营商环境的重要参考，需要保证评价过程公平公正，评级结果的准确客观。

　　第三，简单易行原则。营商环境优化是一项长期系统的工程，营商环境评价将成为一项持续常规的工作，应本着确保调查工作开展简便易行，不劳民伤财，不增加企业额外的负担。

　　第四、推动改革原则。营商环境评价的核心价值不仅在于排名结果，更在于通过分析各地分项指标的得分和分布情况，为地方政府补短板、精准施策提供政策决策参考。以评促建，引导形成优化营商环境的良性竞争，将营商环境改革推向纵深。

　　本着上述营商环境开展的基本原则，中国需要探索出一个符合中国经济发展状况，充分反映企业诉求，综合考虑国际对接的营商环境评价路径。

　　第一，建立企业参与营商环境评价的机制，将“市场主体的满意度”纳入到评价体系当中。

　　鞋合不合适，脚最清楚。营商环境是市场主体从事经营活动的综合环境和条件，营商环境改善的好坏，企业的感受是最重要的评价标准。营商环境评价必须囊括企业对于营商环境的满意度评价，才能真正体现问题导向的原则。营商环境的优化不只靠数据，更需要靠口碑，关键看通过营商环境的优化，企业发展的痛点是不是找准了，企业经营的堵点是不是疏通了，企业投资的顾虑是不是打消了，企业发展的信心是不是增强了。

　　第二，综合考虑国际范围内的可比性，重点体现中国特色。

　　优化营商环境就是解放和发展生产力、就是增强国际竞争力。营商环境评价需要考虑国际范围的可比性，将部分评价指标与国际对接，对标先进，找到差距。但照搬国际营商环境的指标会存在水土不服的问题，必须重点考虑中国的实际情况，体现中国特色。比如在营商环境评价中不能只要考虑立法，更重要的是评价执法的力度；不仅看政策的制定，更要看政策的实施，以及部门之间的协调；不仅体现工业企业的需求，更要体现新经济企业对于营商环境的新要求，服务于中国经济的高质量发展和产业转型。

　　营商环境指标构建不仅要包括企业开办、项目审批、登记财产、跨境贸易、办理破产等世界银行关于营商便利度的指标，同时要重点考虑要素环境、市场环境、政务环境、法治环境、执法环境等中国营商环境的薄弱环节。

　　第三，客观指标与主观指标相结合，相互佐证。

　　受到调查样本选择和被调查者主观意愿影响，是问卷调查方式本身必然存在的问题，只有通过创新评价方法，将客观指标与主观指标相结合，通过客观指标或企业回访等方式，进行问卷调查准确性、真实性的校验，才能保证评价结果的公正准确。

　　第四，地方自评与第三方评估相结合，保证客观公平。类似于债券评级，如果让债券发行方进行评价，难免会受到利益相关的干扰。鼓励支持第三方评估，一方面能保证评价的客观、公平，同时也能引导社会各界对于营商环境改善的关注。营商环境评价既包括政府本身的绩效评价内容，同时也需要社会公众的监督。建议建立“地方自评与第三方评估”相结合的长效机制，保证营商环境评价的全面、客观、公正。

　　第五，不搞突击式或加码式对标，营造营商环境的形成良性竞争，推动营商环境改革。优化营商环境永无止境，但营商便利度的提升需要把握一个“度”。企业开办时间从30天压缩到5天，对于企业来说会有明显的获得感，但是从5天压缩到2天，企业的获得感是边际递减的。如果把开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产等事项的时间维持在一个合理的区间，既能够保证工作质量，又能满足企业对于政务效率的要求。但如果花费大量的人力、物力、精力的投入，搞突击式或加码式对标，从数据上还在进步，但从企业的体验上已经大幅弱化了，投入和感受不成正比，反而会造成了政府资源的浪费。提升营商便利度不是优化硬营商环境的全部，过度关注短期个别指标的国际对标，可能会延误更层次的改革。

　　第六，营商环境评价需要综合考虑不同地区之间，以及同一地区不同年度的可比性。对于一个地区而言，同向和纵向的比较是找准自身短板，优化营商环境的重要参考。保证营商环境能够成为改革的借鉴，指标构建必须考虑到不同经济规模地区、处于不同发展阶段地区的可比性，以及同一个地区的动态比较。这就要求在进行主观指标调研，获取数据的调查对象需保持相对固定，避免因被调查者变化而带来的评价偏误。而客观指标则需要以相对量指标为主，通过人均、密度等相对化处理，淡化了各地人口或面积不同的影响。

　　第七，《优化营商环境条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）中营商环境评价机制有待进一步明确。《条例》第一章总则的第七条中，指出“国家建立全国统一标准的营商环境评价体系，定期开展全国营商环境评价”，但没有明确对于第三方评估和企业参与的意见。而这两方面对于体现营商环境评价工作的问题导向、公平公正的原则具有重要意义。

　　2018年11月28日，李克强主持召开的国务院常务会议，决定开展中国营商环境评价，并明确“建立企业参与营商环境政策制定的工作机制，支持开展第三方评估”。建议贯彻落实国务院常务会议的精神，将“建立企业参与营商环境政策制定的工作机制，支持开展第三方评估”表述加入到第七条营商环境评价当中。

来源：中国经济网    本文作者：万博新经济研究院副院长 刘哲